摘要：合规管理体系是确保企业开展合规建设工作的人事基础，也是落实合规整改工作的必要前提。通常而言，一个成熟的合规管理体系如同微观视野中的企业组织架构，可以从上至下分为决策层、管理层及执行层。由董事会下设或董事参与的合规领导机构负责合规工作的顶层统筹与重大合规事项的研究，有权决策企业所有合规事宜，以此体现最高层的合规承诺和重视。组建合规领导机构是搭建合规管理体系的首要一步，决定着企业合规建设的方向，指导着具体合规计划的落实，提供着合规管理资源的保障，监督着合规管理体系的有效运行。

 

关键词：合规领导机构    合规管理体系    合规不起诉

 

前段时间，我们从某律师团队接手了一个合规不起诉项目。在这个项目里，该律师团队一开始在组建合规领导机构时直接套用了大型企业的组建经验，在仅有一名执行董事领导各个职能部门的组织架构下，为企业设置了合规管理委员会，且该合规管理委员会有5人之多，导致整个企业组织架构呈现“头重脚轻”的状态。涉案企业以此架构为基础开展了各项合规整改工作，但由于严重不符合企业实际，被检察机关及第三方专家质疑了机构设立的合理性与有效性。最终，由于没有足够的信心争取到合规不起诉的结果，该律师团队建议涉案企业另聘团队。

 

接手该项目后，我们很快明确了先前合规整改工作的漏洞，并立马对涉案企业进行全面的内部调查。通过访谈公司人员、实地考察等方式，我们掌握了涉案企业实际运行的公司治理结构，并结合涉案的情况，综合分析现有架构所存在的问题。根据实际经营及涉案情况，结合法律规定和有关项目经验，我们有针对性地设计出符合企业实际的合规领导机构，并基于该合规领导机构设计出相应的一套合规整改方案。

 

经反复检验和审查，检察机关及第三方组织高度认可涉案企业在组织管理修复方面进行了有效的整改工作，尤其是合规领导机构的设立，对切断犯罪发生的链条，避免同一犯罪的再次发生起到了积极作用。

 

由此可见，刻板套用法律规定及其他企业的经验，无法组建出符合企业实际的合规领导机构。只有在充分理解合规领导机构概念和功能的前提下，结合中国企业实践，把握该机构在不同性质和规模公司中的定位，严格践行组建原则和要求，才能做好搭建合规管理体系架构的第一步，也才能为企业进行其他合规整改工作奠定坚实的人事基础。

一、定义：我们应该选择什么组织作为合规领导机构？

 

（一）何为“合规领导机构”？

 

在确定合规领导机构前，我们需要先明晰合规领导机构的概念以及它的功能作用。

目前，我国针对合规管理体系的设置出台了一系列的法律规定，比如国资委出台的《中央企业合规管理办法》（下称《央企合规管理办法》）、《中央企业合规管理指引（试行）》（下称《央企合规指引》）、发改委出台的《企业境外经营合规管理指引》（下称《发改委合规指引》）、国家质检总局和标准委联合发布的《合规管理体系指南（GB/T35770）》（下称《合规指南》），以及中小企业发布的《中小企业合规管理体系有效性评价》（下称《中小企业有效性评价》）等，都给企业合规管理体系的构建提供了参考依据。

 

然而上述规定均未对合规领导机构予以明确的概念界定。比如《央企合规管理办法》《央企合规指引》等文件仅采取列举的方式，认为合规管理部门应当包括董事会、监事会、经理层、合规委员会、首席合规官、业务及职能部门；在《合规指南》中，则将合规管理机构分为最高管理者、治理机构、合规团队、管理层和员工。至于何为合规领导机构，上述规定没有直接给出回答。《中小企业有效性评价》则依据不同规模的企业，明确“合规管理委员会”“合规领导小组”或者“企业管理最高层”作为涉案企业的合规领导机构，但该团体标准适用范围有限，无法涵盖大型企业。

 

“领导”一词通常是指实施指引或影响。因此，为便于理解和分析，本文采用《发改委合规指引》的划分标准，将合规管理组织按照决策、管理、执行三个层级划分管理责任。具体而言：

 

文章所讨论的“合规领导机构”是指负责合规工作的顶层统筹与重大合规事项的研究、有权决策企业所有合规事项的机构，其作为企业合规管理的最高责任机构而存在，类似企业的“股东会”。

 

首席合规官或者企业合规负责人，是企业合规管理工作具体负责人和日常监督者，贯彻执行企业决策层对合规管理工作的各项要求，全面负责合规管理工作的开展，类似“董事会”的存在。至于合规部门及具体的合规工作人员是企业合规管理的执行层，负责具体执行企业的各项合规管理工作。

 

（二）企业应当选择什么组织作为合规领导机构？

 

根据不同性质和规模的企业，合规领导机构的设置需要有不同的应对方案。通常，我们在考虑如何设置合规领导机构时，会以法律规定为根基，并依照不同企业的经营及涉案实际情况作出调整。

 

1、以法律规定为设置根基

 

依据现有法律规定，基本可以为不同的企业明确具体的合规领导机构。

 

针对国有企业（包括央企在内），依据《央企合规管理办法》《央企合规指引》以及上海、江苏、重庆、成都等地国资委发布的《国有企业合规管理指引》，“合规委员会”是国有企业常设的合规领导机构。

 

针对大型民营企业，根据现有司法实践来看，大多会依据国家标准《GB/T 35770-2017合规管理体系指南》和国际标准《ISO37301:2021合规管理体系要求及使用指南》，在董事会下设“合规委员会”或“合规管理委员会”。

 

针对中小企业，依据《中小企业有效性评价》，通常会在设有董事会的企业设立“合规管理委员会”，在没有董事会的企业设立“合规领导小组”作为企业的合规领导机构。但是，在部分无法组建合规领导机构的小微企业中，该团体标准将“企业最高管理层”作为合规领导机构。

 

2、以实际经营情况、涉案情况为调整因素

 

法律规定虽然给予了涉案企业明确的组建指引，但如果企业先前的经营状态或者涉案情形导致公司现有的治理架构需要先进行调整，涉案企业应以建立可行有效的合规管理体系为首要目标，先行调整公司治理架构，再依据调整后的公司架构，设立相应的合规领导机构。

 

先前，我们办理的某广州公司涉嫌单位行贿罪案件，涉案企业只设有一名执行董事，如按照《中小企业有效性评价》的规定，没有设立董事会的，应当设立合规领导小组。但我们考虑后认为，仅设立合规领导小组无法有效分散高层过于集中的控制权，涉案企业的资金转移依旧可能以实际控制人个人意志为转移，无法保证整改的有效性。因此，在设立合规领导机构前，我们先调整了公司治理架构，要求最高管理层下放权力，并设立董事会，明确企业所有重大事项的决议均需经董事会集体决策，以实现权力的有效制衡。在设立董事会的前提下，我们依法为企业设立“合规管理委员会”作为企业的合规领导机构，以全面负责、统筹企业的合规管理工作。通过上述方式，我们为该涉案企业的合规经营实现了双重组织保障。

 

由此可见，设立合规领导机构时，并非必须完全依照涉案企业原有的治理架构来进行设置。根据企业实际经营及涉案基本情况，围绕有效整改的目标，先对公司治理架构作出调整，再行依法设立合规领导机构，是更为科学的设计思路。

 

二、定位：我们应该把合规领导机构设置在哪里？

 

既然合规领导机构对整个企业的合规管理工作起到统筹的核心地位，那么合规领导机构具体应当在公司治理架构中的哪个部分予以设置？在回答这个问题前，我们需要厘清它与公司其他组织之间的关系。

 

（一）合规领导机构与董事会

 

不同性质和规模的企业，合规领导机构与董事会之间的关系有着细微的差别，但总体来说，合规领导机构由董事会下设，受董事会监督，对董事会负责。具体而言：

 

一是在国有企业（包括央企在内），目前，尚无明确的法律规定对国有企业的合规领导机构与董事会的关系予以说明。现有的《中央企业合规管理办法》第6条、《重庆市市属国有企业合规管理指引（试行）》第7条均仅规定企业应当设立合规委员会，可以与法治建设领导机构等合署办公，但没有明确其与董事会之间的关系。根据《上海市国资委监管企业合规管理指引（试行）》第6条第二款规定，董事会可以设立合规委员会，也可以授权负责风险管理的专门委员会，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作。

 

合规领导机构究竟是董事会的下辖机构还是与董事会平级的领导机关，在实践中有着不同的观点和做法。但我们认为，合规领导机构应当属董事会的下设机构，具体原因如下：

 

第一，从合规领导机构的功能看，合规领导机构统领企业合规管理工作，类似于国有企业董事会下设的专门委员会。而专门委员会与董事会是上下级关系，就某一专业领域的工作对董事会负责。

 

第二，从组织架构的合理性方面看，合规领导机构是公司内部管理机构之一，而《公司法》第四十七条明确赋予董事会有权决定公司内部管理机构的设置。如合规领导机构与董事会属于平级关系，将与我国上述法律产生冲突。此外，如在企业内部形成董事会负责领导企业经营管理，合规领导机构负责领导企业合规管理的局面，两者将没有隶属、领导、监督等关系，这会导致公司组织架构较为繁杂与混乱。

 

二是在民营企业，合规领导机构应当是董事会的下设机构，这个结论来源于相关标准、指引的明确以及企业实践经验的总结。

 

比如，在有关企业合规管理的国际标准、指南，即巴塞尔银行监管委员会《合规与银行内部合规部门》明确提出企业合规事项由董事会下设的委员会负责。此外，我国的国家标准、办法和指引，如原银监会《商业银行合规风险管理指引》也明确能够对商业银行合规风险管理进行日常监督的机构包括董事会专门设立的合规管理委员会，该机构属于董事会的下设委员会。同时，结合跨国企业集团及我国企业合规管理实践经验，可以总结的是，合规领导机构一般是企业董事会下设的机构，负责按照董事会的授权，指导、监督和评价企业合规管理工作，听取、核准合规管理的计划和报告，统筹合规风险的应对，并向董事会或董事提出合规管理的建议。

 

（二）合规领导机构与监事会

涉案企业在调整公司治理架构时，由于监事会或监事是企业最高监督机构，对公司业务活动、人员履职负有监督和检查的职责，因此，监事会的调整也属于整改的重要环节。

 

2022年12月底，全国人大公布的《公司法（修订草案二次审议稿）》，传递了有限责任公司不设监事会或监事的立法信号。但这并不代表监事会或监事在公司所承担的监督职能会消失，只是说在未来会转移至“审计委员会”代替行使。企业最高监督机构，如监事会、监事或审计委员会，与合规领导机构现实存在着监督职能交叉的问题，厘清两者间的关系有助于进一步明确合规领导机构在企业治理架构中的定位。

 

在办理了多个合规项目后，我们认为，监事会与合规领导机构应当是监督与被监督的关系。具体原因如下：

 

第一，结合合规领导机构与董事会的关系，由于监事会有权监督董事会及董事的履职行为，因此董事会下设的合规领导机构，也应当受到监事会的监督。

 

第二，从制约监督方面看，合规领导机构作为企业内部机构之一，统领企业合规管理工作，有权对所有合规事项作出决定，其权力也需要受到适当的监督，才能保证相关人员审慎履职。监事会作为企业的最高监督机关，有权也应当监督合规领导机构的工作。

 

我们经办的肇庆某房地产企业合规不起诉项目，为企业修订了公司章程，明确监事会享有监督合规领导机构的职能。在合规整改期间，监事会履职时发现合规管理委员会的某位委员存在违规行为，并向董事会提出了罢免的建议，而董事会参考监事会的意见，同意罢免该高管。可见，监事会的监督对合规领导机构而言是必要的，其不仅能够督促合规领导机构依法依规履行职责，也有助于有效切断犯罪的因果链条。

（三）合规领导机构与审计、监察等内控部门

 

1、国有企业（包括央企）

 

由于存在国家控股的性质，在推行建立合规管理体系前，为防范企业经营风险，国有企业已经建立较为完备的风控管理体系。风控管理组织体系包括纪检、内控、审计、法务等部门。应当如何看待合规管理组织体系和风控管理组织体系之间的关系，以及如何处理两者职能交叉问题具有必要的现实意义。

 

在《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号）明确规定中央企业需建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的内控体系，同时要求中央企业需进一步梳理、整合并优化内控、风险和合规管理相关制度，构建协调、配合、高效的内控管理制度体系。

 

此外，上海市、江苏省、重庆市、成都市等地在国有企业合规管理指引中都明确提出，要积极推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作统筹衔接，与生产经营各项业务紧密融合，确保合规管理体系有效运行。

 

根据上述法律规定，我们认为，国有企业应当建立以合规管理体系为主，风险、内控管理等体系为辅的内控管理体系，通过有关部门的协同办公，最终达到有效识别、合理评估、谨慎调查、严肃处理的效果。比如，在调查企业是否存在串通投标行为时，合规领导机构可以要求法务部门协助调查，法务部门在投标招标过程中形成的一系列文件可以作为合规调查的证据使用。

 

2、民营企业

 

民营企业与国有企业在内控管理组织体系上有明显不同。

 

首先，由于条件有限，民营企业可能没有设立分工明确的内控、审计、法务等内控管理部门。其次，民营企业各内控管理部门可能存在人员混用的情况，“两块牌子一套人马”现象较为常见。基于上述理由，结合民营企业的组织设立现状，我们认为，民营企业应当整合现有的风控管理人员，并引入专业的合规管理人员，构建全新的合规管理体系，并在合规领导机构的统筹下分工处理公司各项合规管理事宜。

 

在某科技公司单位行贿案的合规整改项目中，我们直接将原法务专员纳入合规管理部门中，统一接受合规领导机构的工作安排，以此构成企业的合规管理体系。该设计既能避免民营企业法务与合规管理部门的职能交叉，也能有效整合企业现有的人力资源，达到事半功倍的合规整改效果。

 

经过梳理合规领导机构与各企业组织的关系后，我们认为，虽然在不同性质和规模的企业有着细微的差别，但总体来说，合规领导机构是董事会下设的合规管理组织，行使董事会授予的合规管理职权，对董事会负责，受董事会、监事会的监督，而企业内控部门需辅助合规领导机构进行企业合规风险管理工作。

 

 

三、构成：我们应当选择什么人员组成合规领导机构？

 

对于不同性质和规模的企业，不可能提出整齐划一的合规组织要求。关于合规领导机构的内部组成结构，也应当依据企业的实际情况，在保证满足最低限度的设置要求下，遵循组建的基本原则，构建出适合企业发展的合规领导机构。

（一）合规领导机构的组建原则

 

1、回避原则

在组建合规领导机构时，除了独立性、专业性及适当性原则外，还应严格遵循回避原则，即需明确合规领导机构的成员是否与涉案人员具有亲属关系或者存在利益冲突，避免选任利害关系人作为机构中的一员。

 

近期我们接手的某微型企业涉嫌单位行贿案，涉案人员为企业的实控人，同时其妻子为该企业的执行董事。如根据法律的规定明确执行董事为该企业合规领导机构，将无法实现有效整改。最后，在我们的指导下，该企业同意外聘具有法律背景的专业人员代替涉案人员的妻子作为执行董事，并由其领导合规工作的开展。

 

2、单数原则

 

合规领导机构日常需要召开各项会议对合规重点工作进行决议，为了形成有效的决议内容，会议的表决通常遵循少数服从多数的原则。然而，如果合规领导机构的组成人数为双数，企业容易陷入合规决策僵局，因此，考虑到上述因素，合规领导机构的成员应当以单数为宜。

目前，有关企业合规管理的国际标准、指南以及我国的国家标准、办法、指引等文件虽然都明确规定了在有条件的情况下，要设置合规管理委员会、合规委员会或合规领导小组等合规领导机构，但对于上述机构的组成及人数尚未形成体系性的规定。

 

全国工商联、最高检、司法部等九部委联合制定的《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》第四条规定了，合规建设领导小组由其实际控制人、主要负责人和直接负责的主管人员等组成，必要时可以聘请外部专业机构或者专业人员参与或者协助。在《中小企业有效性评价》中，中型企业的法定代表人或实际控制人是合规管理委员会或合规领导小组成员；小微企业无法组建领导机构的，企业管理最高层为合规领导机构。

 

而在现有的研究资料里，最高检合规研究指导组的《办案手册》指出合规委员会的委员由公司董事会成员和主要业务部门负责人组成。上海律协合规委员会委员郭青红提出，合规委员会至少包括董事长或一名董事，一名监事，合规负责人（由总法律顾问兼任），内控、审计负责人，国有企业纪检监察负责人等，但不宜包括业务部门负责人，因为业务部门应当是合规管理的对象。此外，陈瑞华教授表示，企业合规管理委员会或合规领导小组应当由董事长、总经理担任成员，由一名非执行董事担任负责人。

 

无论是法律规定，还是研究材料，均未对合规领导机构的组成人员形成权威的解释。但根据上述材料，我们至少可以明确合规领导机构组成人员的最低限度要求，即合规领导机构是董事会下设的组织，因此该机构应当包含董事成员。而在中小企业，应将法定代表人或实际控制人纳为合规领导机构成员。在没有条件组建合规领导机构的小微企业中，直接由企业管理最高层来承担相应的职能。

 

（三）合规领导机构的主任或组长

 

“主任”或“组长”是具有中国特色的一类职位。无论是合规委员会、合规管理委员会的主任，还是合规领导小组的组长，从企业实践中来看，通常负责主持合规领导机构工作的开展。比如决定召开并主持委员会会议、领导小组会议或者是专题会议等。

 

为了统筹安排合规领导机构的工作，有序推进合规工作进度，通常会在设立的委员会和领导小组内部设立主任或者组长。根据最高检合规研究组制定的《办案手册》表示，合规委员会的主席应当由独立的执行董事担任。由此可见，主任或者组长通常是由董事会直接选举或者领导机构内部集体选举产生，且根据我们的经验，在选任时，应当考察相关人员是否熟悉风险管控专业知识或具有相关专业背景。

 

（四）合规领导机构的秘书

 

通过办理多个合规不起诉的案件，我们发现，合规领导机构通常面临着这样一个难题。由于该机构通常以集体形式出现，当下级合规部门或合规管理人员想要向合规领导机构沟通或反映问题时，其无法明确到具体沟通与反馈对象。因此，我们创新性地提出设立“秘书”一职，负责传达和监督合规领导机构要求的各项工作，并且接收下级合规管理、执行部门的工作汇报与反馈，是日常合规管理工作的协调人。比如，合规管理部门在向合规领导机构报告企业合规风险与违规事件时，“秘书”就是其汇报和反馈的渠道。

 

那么，是否所有企业都必须设置“秘书”一职？

 

大型企业往往是采用合规组织的最高标准，以合规管理委员会、首席合规官、合规部及分支机构组成四级组织结构，合规管理体系相对成熟和健全，沟通渠道顺畅，没有必要另设“秘书”一职。而在一些小微企业内，企业最高管理层通常只有一人，设置其为合规领导机构时，也不需要考虑设置“秘书”一职。

 

由此可见，合规领导机构“秘书”一职通常会设置在中小型企业，这类企业的合规管理组织往往只有明确的决策层和执行层，缺乏上下层间的沟通纽带。设立该职位，既能够保证合规管理的独立性、明确性，也有助于健全和完善合规管理体系。

 

四、制衡：谁来监督合规领导机构的工作？

 

（一）内部监督机制

 

1、党委（党组）

 

在合规整改过程中，各企业，尤其是国有企业应当把党的领导贯穿合规管理全过程。

 

《央企合规管理办法》第7条明确规定，中央企业党委（党组）有权推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实，不断提升依法合规经营管理水平。此外，从党委（党组）与其他机构的关系看，《央企合规管理办法》将企业党委（党组）的定位高于董事会及经理层，这进一步表明，企业中的党委（党组）具有合规管理的责任。

 

因此，结合党委（党组）功能定位，合规领导机构需主动向党委（党组）汇报合规工作情况，接受其监督。

 

2、董事会

 

根据上文的分析，合规领导机构是董事会的下设机构，理论上，应当受到董事会的制约和监督。但是，在企业合规实践中，基于涉案企业实际情况，会将涉案人员设为董事会一员，且该涉案人员同时兼任合规领导机构成员。在这种情况下，董事会的监督制约作用将被弱化，如企业在设立合规领导机构时无法避免上述情形，那么应当考虑加强其他方面对合规领导机构的监督，以弥补董事会监督功能的削弱与缺失。

 

3、监事会

 

监事会具有监督合规领导机构的基本职权，也是督促合规领导机构审慎行使职权的有效方案。因此，在企业合规运行的过程中，监事会应当充分发挥其监督职能，为合规管理工作保驾护航。

 

4、纪检监察部门

 

国有企业或大型民营企业一般设有纪检监察部门，主要负责监督企业党组织、董事会、经理等成员廉政履职情况，参与有关人员违纪案件的调查。因此，应当赋予纪检监察部门具有监督合规领导机构人员廉政履职的权力，如发现有关人员存在不审慎履职、滥用职权、腐败等行为，应当依据党规党纪、法律及企业规章等制度规定及时作出处理。

 

（二）外部监督机制

 

1、国资委

 

国资委作为央企或国企的控股股东，对企业合规制度的建立、运行具有较强的监督职能，其应当加强对国有企业合规领导机构的监督，确保合规领导机构审慎履职。根据《央企合规管理办法》第4条规定，国资委负责指导、监督中央企业合规管理工作，对合规管理体系建设情况及有效性进行考核评估，依据相关规定对违规行为开展责任追究。此外，该办法第37条规定，中央企业违反本办法规定，因合规管理不到位引发违规行为的，国资委可以约谈相关企业并责成整改，造成损失或者不良影响的，国资委有权根据相关规定开展责任追究。

 

2、外部组织的合规监督与检查

 

为保证合规管理组织体系可以长效运转，企业需建立外部组织定期检查机制，监督企业合规管理体系的运行。包括但不限于以下形式：

 

•  合规顾问律师：合规顾问律师全程负责涉案企业的合规整改工作，更加熟悉企业的涉案情况、发展历史、经营情况、审批流程等内容。由合规顾问律师来监督涉案企业的合规运行情况，能够精准定位问题并提出有效的解决方案。

• 具有专业资质的律所、会计师事务所：企业可以定期委托这类机构对企业的合规运行情况进行合规监督与检查，如发现任何违规行为，都应及时披露，并提出整改意见。

3、举报投诉渠道

 

为及时获取内部违法违规的事实信息，涉案企业通常会建立合规举报制度，通过网站、信箱、电话等形式接受实名或匿名举报和投诉，并对相关违法违规事实做出调查。实践表明，涉案企业通过举报投诉渠道，借用外部监督力量能够充分监督企业内部合规人员履职与合规工作的开展，确保公司合规制度高效运行。

 

由此可见，只有内外联动，建立起合规领导机构的双重监督机制，才能确保合规领导机构审慎行使职权，推动企业合规工作的开展。

结  语

 

 

参考文献

一、专著类

1、最高检涉案企业合规研究指导组.2022.涉案企业合规办案手册[M].北京：中国检察出版社

2、郭青红.2020.企业合规管理体系实务指南（第2版）[M].北京：人民法院出版社

3、陈瑞华.2021.企业合规基本理论（第二版）[M].北京：法律出版社

4、谢鹏程.2021.合规不起诉研究[M].北京：中国检察出版社

5、李素鹏，叶一珺，李昕原.2021.合规管理体系标准解读及建设指南[M].北京：人民邮电出版社

二、论文期刊类

1、陈瑞华.2022.企业有效合规整改的基本思路[J].政法论坛.

2、王玉,李麒.2021.国有企业合规管理的现实问题与体系构建[J].中共山西省委党校学报.

三、电子文献

律法文疏.2020.企业如何搭建合规管理组织架构.网易号,[2020-04-10].https://www.163.com/dy/article/F9SAHE100534BBE3.html